Zwischen Überschussbeseitigung und globaler Verantwortung

In den 1960er-Jahren verfolgte die GAP – die Gemeinsame Agrarpolitik der EU – angesichts der Erfahrungen nach und vor 1945 das Ziel, Hunger aus Europa zu vertreiben. Der einzige Weg dahin schien eine kapitalintensive Landwirtschaft mit hohem Output, die allerdings sehr ungünstige Folgen hatte: Ausbeutung und Schädigung natürlicher Ressourcen durch hohe Schadstoff­einträge, eine Überproduktion, die zur Stabilisierung der Preise entweder vernichtet oder zu Dumpingpreisen auf den internationalen Märkten losgeschlagen werden musste, und dazu Konzentrationsprozesse von Kapital und Land in immer größeren Einhei­ten.

Ab 1992 reagierte die EU darauf mit Reformanstrengungen. Aber die Schöpfer der neuen Agrar­politik hatten ihre Lektion nur zum Teil gelernt und blieben beim hergebrachten Marktmodell – mit all seinen desaströsen Konsequenzen: Überproduktion, hochvolatile Preise und damit Gefähr­dung der Ernährungssicherheit vor allem für die Armen, Budget­probleme der GAP sowie die Umwelt-, Sozial- und Tierschutzprobleme einer hochindustria­lisierten Landwirtschaft. Verschärft wurden die Spannungen durch die Erweiterung der EU 15 hin zur EU 27.

Eine unter Kommissar Fischler eingeführte Reform entkoppelte Direktzahlungen und Subvention weitgehend von der Produktion. Trotzdem steht nach dem „Health Check der Agrarreform“ ab 2005 die Weiterentwicklung der GAP vor großen Herausforderungen – unionsintern und für die Rolle der EU als Global Player im Rahmen der Welthandelsorgani­sation (WTO). 

Aufwendungen für die GAP derzeit und in einem möglichen Szenario:

	2007	2014
Anteil der GAP am EU-Gesamtbudget	45 %	41 %
Säule 1 ·      Marktordnung, -stabilisierung, -regulierung ·      Direktzahlungen (Einkommensstützungen, in der WTO diskutierter Abbau von Wettbewerbsverzerrungen, Gemeinwohlleistungen, Abgel­tung höherer Standards im Umwelt-, Verbraucher- und Tierschutz)	10 % 70 %	> 5 % 35 %
Säule 2 ·      ländliche Entwicklung durch Landwirtschaft (Wett­bewerbsfähigkeit, In­vestitions- und Innovationskraft, Risikomanagement, Diversifizierung, Landmanagement, Bildung – Forschung – Wissenstransfer)	18 %	60 % (!!)

 

Die Fischler-Reform und der „Health Check“ sowie die Welthandelsordnung bilden den Rahmen für eine Neugestaltung der GAP ab 2013. Bei der Reform im Jahr 2003 wurde mit der Einführung einer Betriebsprämie auf ein neues Direktzahlungssystem umgestellt, bei dem die Beihilfen nicht mehr produktionsbezogen gezahlt werden (Entkoppelung). Der größte Teil der Stützungszahlun­gen für die verschiedenen Agrarsektoren wurde in das neue Direktzahlungssystem einbezogen.

Praktisch alle Beihilfen werden 2012 entkoppelt sein. Und der Landwirt erhält nur dann Direkt­zahlungen, wenn er bestimmte Auflagen in den Bereichen öffentliche Gesundheit, Tier- und Pflanzengesundheit sowie Umwelt- und Tierschutz einhält und wenn er sich verpflichtet, die Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand zu erhal­ten. Andernfalls werden die Direktzahlungen für das betreffende Jahr gekürzt oder ganz gestrichen.

Mit der Betriebsprämie soll vor allem die Stabilität der landwirtschaftlichen Einkommen gewähr­leistet werden. Die Landwirte können damit selbst entscheiden, was sie produzieren wollen und können daher die Produktion besser an die Nachfrage anpassen.

Neben der Betriebsprämie können die Mitgliedsstaaten den Landwirten noch weitere, spezifische Stützungsregelungen anbieten.

 

Herausforderungen der GAP für 2013

1. Sozioökonomische Probleme:

-       Wie kann die Ernährungssicherheit zu leistbaren Preisen für alle Konsument/inn/en, auch innerhalb der EU, gewährleistet werden?

-       Beschäftigung und bäuerliche Einkommen: In den letzten 60 Jahren führte die Entwick­lung zu einer Einsparung von Arbeitsplätzen bei gleichzeitiger Erhöhung von energeti­schem, stoff­lichem und technischem Input in die Landwirtschaft. Die Folge war eine starke Konzentration von Land und Kapital in immer größeren Produktionseinheiten. Diese Entwicklung muss auch vor dem Hintergrund von Peak Oil und Klimakrise um­gekehrt werden.

-       Nahrungszusatzstoffe und Gesundheitsprobleme: Die Wahl von Nahrungsmitteln durch die Konsument/inn/en ist weitgehend von Preisen und Verfügbarkeit abhängig. Billige Produkte sind aber oft alles andere als zuträglich. Dies führt zu immer mehr negativen Einflüssen durch die Gesundheitswirkungen von Nahrungsmitteln.

 

2. Umweltherausforderungen:

-       Kapitalintensive Landwirtschaft steht in einem engen Zusammenhang mit Klimawandel und steigendem Energiekonsum. Klimaschädliche Gase aus der Agrarwirtschaft müssen durch die Förderung lokaler Produktion und Konsumtion von Nahrungsmitteln ebenso reduziert werden wie Transportemissionen.

-       Kapitalintensive Landwirtschaft hat einen äußerst schädlichen Einfluss auf Biodiversität, Boden- und Wasserqualität.

-       Einen besonderen Faktor stellt der transnationale Futtermittelhandel, speziell von Soja­bohnen, für die Nutztierzucht dar, weil der Anbau die tropischen Regenwälder in Süd­amerika schädigt oder vernichtet.

Deshalb ist, angesichts der Umwelt- und Ernährungsprobleme, weltweit eine Änderung der Produktionsmethoden notwendig. Dies wird eine Förderung weniger energieintensiver bäuerlicher Betriebe sowie eine ausgeglichenere Verteilung lokaler und regionaler landwirt­schaftlicher Produktion in der ganzen EU und auch weltweit erforderlich machen. Es wird dabei auch um einen sozial und ökologisch verträglichen internationalen Agrarhandel gehen. Dies alles begrün­det die kapitale Rolle der EU für die Zukunft auch der kleinbäuer­lichen Landwirtschaft (z.B. in den Bergregionen) und ihrer Rolle für Länder und Gemeinden.

 

3. Internationale Herausforderungen:

Wer Hunger und extreme Armut weltweit nachhaltig beseitigen will, wird die Lebensbedin­gungen von ca. 1,2 Mrd. extrem armen Menschen, die vor allem von der Landwirtschaft leben, in den Blick nehmen müssen. Dafür muss das internationale Handelsregime um­gebaut werden – eine Aufgabe für die EU als Global Player. Bei der Formulierung der zukünftigen Landwirtschaftspolitik ergibt sich durch den Vertrag von Lissabon ein stärkeres Mitspracherecht des Europäischen Parlaments und ebenso des Ausschusses der Regionen.

Die EU – doch gleichermaßen die Länder und Gemeinden in Zusammenarbeit mit den vorher genannten Institutionen – müssen eingreifen: Es geht um eine Revision der bisher von der Kommission unterstützten Liberalisierungspolitik (in den Strukturanpassungs­programmen) von IWF und Weltbank. Genauso müssen die Freihandelsirrwege in der WTO sowie in den bilateralen EPAs (Economic Partnership Agreements – bilaterale Wirtschafts­abkommen) zwischen der EU und 76 AKP-Staaten (AKP = Afrika, Karibik, Pazifik) korrigiert werden. Die Exportsubventionen für landwirtschaftliche Produkte der EU und die undiffe­renzierte Forderung an arme Länder, ihre Grenzen für Importe zu öffnen, stellen eine massive Gefährdung der Überlebensmöglichkeiten der Armen in den Ländern des Südens dar.

EU-Kommission und Rat leugnen ihre Verantwortung für Armut und Hunger, indem sie argumen­tieren, dass die Reformen der GAP seit 1992 Dumping-Exporte weitgehend be­endet hätten. Trotz­dem wurde in der betreffenden Periode ein Großteil der Exportgüter der europäischen Landwirt­schaft weit unter Weltmarktpreisen gehandelt: Getreide (incl. Weizen) und Getreideprodukte, Milch und Milchprodukte, Zucker, Geflügel, Gemüsekonser­ven und sogar Rind- und Kalbfleisch. Dies führte und führt zu dramatischen Folgen vor allem in den Subsahara-Ländern Afrikas, wo lokale Produzent/inn/en ihrer Märkte und damit ihrer Überlebensmöglichkeiten beraubt werden und die Schaffung lokaler Wert­schöpfungsketten durch Dumping-Importe erschwert oder verhin­dert wird.

Die GAP ist also massiv mitverantwortlich u.a. für die Verschärfung der Lebensmittelkrise von 2008, die die Zahl von Hungernden von ca. 800 Millionen auf über 1 Milliarde Menschen hinauf­getrieben hat. In erster Linie müssen für die armen Länder des Südens neue Möglichkeiten im Rahmen der Welthandelsordnung geschaffen werden: Recht auf Importschutz für ihre Volkswirt­schaften im Rahmen der WTO, der sog. Economic Partner­ship Agreements und der Stabilisie­rungs- und Assoziierungsprozesse (SAPs) und ein Ende der Dumpingexporte.

 

Für eine neue GAP ab 2013

Das europäische und weltweite Wettbewerbsrecht muss dahingehend geändert werden, dass die Besonderheit von Agrarmärkten (im Unterschied zu Märkten für Industrieprodukte) anerkannt wird. Notwendig ist die Überwindung der Zwänge einer dogmatischen Frei­handelsideologie: Es müssen nicht-handelsbezogene Anliegen in der Doha-Runde der WTO berücksichtigt werden – unter dem Imperativ der Ernährungssicherheit für alle.

Lagerhaltungs- und Warenstrommanagement sind wichtige Instrumente, um die landwirt­schaft­liche Produktion zu steuern und exzessive Preissprünge zu verhindern. Preisgarantien müssen mit dem Auftrag zu Mengenbegrenzungen verbunden sein.

Markteingriffe durch die öffentlichen Hände müssen die wirtschaftliche Organisation verschiede­ner Sektoren ergänzen. Die Beziehung zwischen Produzenten, der Lebens­mittelindustrie und dem Handel muss so organisiert werden, dass Gewinnmargen trans­parent und die Aufteilung des Mehrwerts gerecht gestaltet wird. Nur öffentliche Akteure sind dazu in der Lage. So spricht sich das Europäische Parlament in einer Entschließung z.B. gegen die Übermacht des Handelns auf den Märkten aus und fordert entsprechende politische Regulierungen.

Für manche Produkte muss der europäische Markt weiterhin geschützt werden – im Inte­resse der Gesundheit und des europäischen landwirtschaftlichen Sozialmodells. Agrar­märkte umfassen auch Dienstleistungen und nicht-marktbezogene Umweltleistungen der Bauern. Diese Leistungen müssen – gegen die Freihandelsideologie der WTO – korrekt abgegolten werden. Einzelbetriebs­prämien für bäuerliche Betriebe, also Förderungen unab­hängig von der erbrachten Leistung, können weder den BäuerInnen noch den Steuer­zahlerInnen gegenüber gerechtfertigt werden. Vor allem gibt es keine Rechtfertigung für die Aufteilung der GAP in zwei Säulen – Einkommens­sicherung und Ländliche Entwicklung –, deren zweite die Schäden für Beschäftigung und Umwelt, die von der ersten verursacht werden, kompensieren soll.

Die GAP sollte dazu verpflichtet werden, der Landwirtschaft in den armen Ländern des Südens Anreize für eine bessere Erfüllung von Umweltauflagen zu vermitteln (niederschwellige Boden­einträge und Energieinputs, Bio-Landwirtschaft, nachhaltiges Herdenmanagement), aber ebenso die Nachfrage nach Produkten mit hoher Qualität und großem Nährwert zu unterstützen – und dies auch für sozial benachteiligte Gruppen der Bevölkerung. Dieser Mitteltransfer sollte in regio­nale und nationale Wertschöpfungsketten von qualitativ hochwertigen Produkten fließen.

Eine Neukonzeption der Budgetinstrumente ist anzustreben: Das Management des GAP-Budgets muss viel flexibler werden, sodass die Ressourcenzuteilung an den Bedarf ange­passt werden kann und der Bewältigung von Krisen (im Bereich der Gesundheit oder des Klimas bzw. auf den Märkten) dient.

 

Die GAP als Thema der Innen- und Regionalpolitik

Wenn sich – wie oben angeführt – das jeweilige Gewicht der beiden Säulen der GAP – Einkom­menssicherung und Ländliche Entwicklung – nach 2013 massiv verschieben wird, dann gehören die GAP und die EU-Politik insgesamt dringend auf die politische Tages­ordnung der Länder und Gemeinden: Wie wird diese zweite Säule ausgestaltet? Wer kann von einer neuen GAP profitie­ren? Welche institutionellen Koalitionen (z.B. mit dem Europäi­schem Parlament, dem Ausschuss der Regionen und transnationalen NGOs) erlauben die Durchsetzung von Interessen – in Konkurrenz mit dem agroalimentären Komplex? Welches entwicklungspolitische Engagement ermöglicht die neue GAP – auch im Hinblick auf die Millenniums-Entwicklungsziele? Dies alles sollte in den nächsten beiden Jahren zu einem spannenden innenpolitischen Thema gemacht werden – auf allen Ebenen: vom Staat über die Länder bis zu den Gemeinden.

 

Quellen:

Jean-Marc Broussard, Aurélie Trouvé (et al.) : Another European agriculture and food policy based on a research project, carried out in October 2009

„Agrarpolitischer Ausblick“: Mögliches Szenarium nach 2013.Präsentation durch das Staats­ministerium für Umwelt und Landwirtschaft des Freistaates Sachsen. 2007 

GAP nach 2013 – so könnte es kommen. in: Landwirt. Zeitschrift für die bäuerliche Familie.

Zur Erklärung von Betriebsprämien:

http://ec.europa.eu/agriculture/markets/sfp/index_de.htm

 

Redaktion und Recherche: Michael Schelling